Усъвършенстване на митническия контрол в Република България в подкрепа на външнотърговския режим на ЕС

Автор: Калин Ганчев
докторант в Стопанска академия „Д. А. Ценов” – Свищов

Последните десетилетия от историята на човечеството са белязани с динамична интернационализация на стопанския живот, описвана от съвременните анализатори като икономическа глобализация. Никога досега отделните държави и нации не са били толкова взаимосвързани. Интеграцията на стопанства и пазари осигурява свободното движение на хора, стоки, капитали, технологии, а Интернет улеснява рационалния избор и ускорява реализацията на идеи.

Както в индустриалната епоха, така и в наши дни, международната търговия заема водещото място сред формите на икономическия обмен, а ожесточената конкуренция поощрява ефективните бизнес-модели. Интензитетът и мултивариантността на днешните интернационални стопански връзки допускат вероятността както лоялната, така и нелоялната търговия да нарастват с темпове и в мащаби, които нанасят съществени вреди на производителите от определена страна или по-широка икономическа съвкупност. По тази причина, никоя държава или наднационално интеграционно формирование не са се отказали от регулациите на стоковата миграция в прилежащите им територии чрез системата на външнотърговския режим, който е ключов инструмент за мега- и макро¬икономическо управление, наред с мерките на фискалната, структурната, монетарната и подоходната политики. Освен това, внасянето и изнасянето на стоки нерядко се извършва при явно или прикрито нарушаване на нормите и разпоредбите за описване, деклариране, лицензиране. Така се пренебрегват предвидените от приложимото законодателство валутни, митнически, данъчни, технически, качествени, здравно-хигиенни, eкологически и други условия и изисквания. Подобни практики и тяхното предотвратяване налагат въвеждане и поддържане на широкообхватна и гъвкава система от мерки за следене на входящите и изходящите стокови потоци, а по този начин – и поведението на фирмите и гражданите.

Целта на външнотърговските режими е да обслужват външнотърговските стратегии чрез гъвкав механизъм от тарифни и нетарифни лостове за въздействие върху международния стокооборот. Регулативният характер на външнотърговския режим е предпоставка за институционално обособяване и организационно функциониране на множество контролни звена и органи, имащи пряко и косвено отношение към законосъобразното прилагане на процедурите и формалностите на външната търговия. Призмата, която пречупва в единен събирателен образ индикациите и корекциите на тези многочислени звена и органи, е митническата институция. Навсякъде по света, митническите администрации прилагат не само регламентираща събирането на мита, такси, данъци и акцизи финансово-правна материя, но съблюдават спазването на всички нормативно предвидени нетарифни постановки на външнотърговския режим, които регламентират регулативната роля на различни лицензионни, контингентни, стандартизационни и други видове системи за административно въздействие. Митническата регулация е многообхватна икономико-поддържаща и право-прилагаща дейност, която, съобразявайки се със степента на либерализация на външно-икономическите връзки и с държавната или наднационалната намеса в тях, следва да установява законосъобразността, безвредността, качеството, количеството и стойността на внасяните и изнасяните продукти. Тя предхожда (предварителен контрол), съпровожда (текущ контрол) и следва (последващ контрол) обмитяването на стоките за гарантиране на фискалните приходи и недопускане, разкриване, преследване и санкциониране на контрабандата и измамите в разнообразните им форми и вариации.

Краткият увод очертава необходимост от задълбочено познаване и ефективно прилагане на многобройните методи и техники на търговската и митническата политика предвид огромния им потенциал да стимулират развитието на българската икономика в контекста на европейската интеграция и световната конкуренция. Основната цел на настоящата публикация е чрез облягащо се на емпирични и евристични конструкции интегрирано знание да се изследват и анализират мултиизмерната същност и динамичното развитие на митническата политика и митническият контрол като главен теоретико-методологически и процедурно-методически инструментариум на външнотърговския режим. Изследователските търсения са насочени към формулиране на идеи, предложения и препоръки за усъвършенстване на прилаганите в България митнически контрол и надзор, които да допринесат за повишена събираемост на митническите вземания и разкриваемост на административните нарушения.

* * *

По силата на член 3 от Закона за митниците (1), лицата и превозните средства, както и стоките, които се пренасят и превозват в тях, преминават държавната граница през граничните контролно-пропускателни пунктове и подлежат на митнически контрол, който съгласно чл. 2, ал. 3 от визирания нормативен документ включва извършването от митническите органи на специфични действия като проверки на стоки, на транспортни, търговски, счетоводни и други документи на физически и юридически лица, на превозни средства, на багажи и други стоки, пренасяни през държавната граница (включително по тръбопроводи и електропроводи), и други подобни действия за осигуряване спазването на митническото законодателство и всички мерки на тарифната и нетарифната политики. Освен това, митническите органи притежават правомощия да проверяват повторно вече обмитени стоки и имащите отношение към тях митнически декларации и търговски документи, както и да проследяват последващите търговски операции със стоките. Този контрол се извършва на място при декларатора, при всяко лице, свързано пряко или косвено с конкретните операции или разполагащо с необходимите данни и документи.

В сферата на митническата политика принципът на върховенството на общностното право над законодателствата на отделните държави-членки налага перманентно съобразяване с разпоредбите на Митническия кодекс на Европейския съюз (2), съгласно които митническите власти могат да извършват целия контрол, който те считат за необходим, за да осигурят правилното прилагане на митническите правила и другите нормативни документи, уреждащи влизането, напускането, транзита, трансфера и крайната употреба на стоки, придвижвани между митническата територия на Общността и трети страни.

С малки изключения, до влизането си в Европейския съюз България прилагаше на национално равнище почти всички регламентирани и използвани в Общността мерки на тарифната и нетарифната политика. Затова преходът на българските администрация и бизнес към инструментариума и технологията на общностния външнотърговски режим беше гладък и безболезнен. Ключовите тарифни мерки, които Съюзът използва, са: митата по вноса от трети страни, определени в Комбинираната номенклатура на ЕС (3); суспендираните мита; тарифните квоти и преференции. Тарифни средства за въздействие върху търговията са антидъмпинговите и изравнителни мита, както и известните като селскостопански мерки – допълнителни мита за съдържание на захар и брашно, изравнителни такси и компоненти. Основните прилагани нетарифни средства за въздействие върху търговията са: забраните за внос и износ; ограниченията по вноса и износа, в това число – количествените; възстановяванията при износ на непреработени селскостопански продукти; мерките за набиране на статистически данни – наблюдение на вноса и износа. Освен тези нетарифни мерки, които са част от оперативната търговска политика на Съюза и могат да имат сравнително краткотрайна употреба според състоянието и тенденциите на стопанската конюнктура, съществува и една друга много голяма група от нетарифни въздействия, чието приложение е дългосрочно и стабилно във времето на базата на разпоредби в уреждащи специфична материя общностни регламенти или ратифицирани международни конвенции. Тези нетарифни въздействия са свързани с лицензионен контрол върху трансграничното движение на: продукти от животински произход, риба и рибни продукти; фуражи, растения и растителни продукти, пресни плодове и зеленчуци; лекарства; наркотици и прекурсори; радиоактивни материали и опасни отпадъци; необработени диаманти; продукти от стомана и желязо; застрашени видове на дивата флора и фауна; текстилни изделия; оръжия, взривни вещества и стоки и технологии с двойна употреба; културни ценности; стоки от държави, на които е наложено ембарго в изпълнение на общи позиции на Съвета на Европейския съюз и на резолюции на Съвета за сигурност на ООН.

След присъединяването на Република България към Европейския съюз на 01.01.2007 г., обемът на митнически контролираната стокова търговия бе чувствително редуциран, но регулативно-контролната и бюджетно-приходната роля на митническата институция не само не намаля, но и се повиши. Митническата ни администрация разположи своите традиционни функции в разширена нормативна среда, включваща около 1000 регламенти и директиви, от което произтичат и новите отговорности и ориентири на българските митници. На едно първо място, те са свързани с осигуряването на постъпления за бюджетите на страната и Eвропейския съюз. В съответствие с чл. 311, ал. 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз, ЕС има „собствени ресурси“, с които финансира следваните политики и издръжката на административния си апарат. Държавите-членки ги събират от името на съюза и ги прехвърлят към бюджета му. Трите стълба на собствените ресурси на Общността са: ресурсът на база данък добавена стойност (ДДС) във вид на единна процентна ставка, която се прилага към хармонизираните приходи от ДДС на всяка държава-членка; ресурсът на база брутен национален доход (БНД) във вид на единна процентна ставка, прилагана към БНД на всяка държава-членка; традиционните собствени ресурси (ТСР), състоящи се от всички видове мита, начислявани при внос на продукти от държави извън ЕС.

Като държава-членка на ЕС, Република България ежегодно превежда на общностния бюджет във вид на ТСР 75 % от събраните мита и задържа останалите 25 на сто като компенсация за направените по събирането им разходи. На едно второ място, новите отговорности и ориентири на българските митници са насочени към поддържане на баланс между ускореното движение на тър¬говските потоци и обезпе¬чаване на надежден контрол срещу нарушения на външнотърговския и митническите режими. На практика, това означава прилагане на механизми за улесняване на търговията, минимизиращи разходите, изискванията към данните и документите, както и времето за извършване на митническите формалности. Приоритет на Европейския съюз е и увеличената сигурност на международната търговска верига чрез снижаване нивото на контрол върху лоялния бизнес; прилагане на единни рискови критерии при селектиране за проверки; въвеждане на ИТ-системи за електронно подаване на информация до точките на контрол преди пристигане и заминаване на превозните средства; използване на модерно детекторно оборудване за неинвазивен контрол и други.

По силата на Закона за митниците, митническите органи противодействат на митническите и валутните нарушения и престъпления, предотвратяват и разкриват незаконния трафик на наркотични вещества и прекурсори, осъществяват дейността по установяване на административни нарушения и налагане на административни наказания, както и по разследване на престъпления в случаите, при условията и по реда, предвидени в Наказателно-процесуалния кодекс. От 2006 г. митническите органи осъществяват и цялостен контрол по Закона за акцизите и данъчните складове (4). Това е специфичен контрол на високо оборотни и скъпи акцизни стоки и отклонението от предвидените норми сериозно ощетява държавния бюджет. По тази причина нормотворецът е определил по-висока степен на обществена опасност за нарушенията, регламентирани в специалния закон, което автоматично натоварва с по-високи изисквания и отговорности органа по контрол в лицето на Агенция „Митници”. С измененията и допълненията в Закона за пътищата и Закона за движението по пътищата (5), на митническите органи бяха вменени контролните правомощия върху разрешителните за международен превоз на пътници и товари, теглото и габаритите на пътните превозни средства, както и събирането на винетните такси в зоните на граничните контролно-пропускателни пунктове.

Митническият кодекс регламентира общите правила и процедури, които осигуряват прилагането на тарифните и нетарифните мерки на общностните политики по отношение на търговията със стоки между Европейската общност и страни или територии извън митническата територия на Общността. В условията на единна митническа територия, целта е всички митнически администрации на държавите-членки на ЕС да действат като една, което значи да прилагат еднакво митническото законодателство. Поради това е приета обща стратегия за митническия съюз, като Комисията е оформила рамката за прилагане на мерките за модернизиране на митниците в съвременните условия, включително и на базата на Решение № 642/2007/EC на Европейския парламент и Съвета от 23 май 2007 г., с което е създадена програма за действие за митниците в Общността – Програма „Митници 2013“. На 29 юни 2011 г. Европейската комисия приема предложение за следващата многогодишна финансова рамка за периода 2014 – 2020 г. за осъществяване на стратегията „Европа 2020“, в коeто се предлага и нова програма за митниците. Програмата „Митници 2020“ следва да подпомогне изпълнението на стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж чрез укрепване на функциониращия митнически съюз. Митническият съюз защитава финансовите интереси на Съюза и неговите държави-членки при събирането на мита, такси и данъци. Неговите правила налагат стоки с произход от трети държави да отговарят на законодателството на Съюза, за да могат да се движат свободно в Общността. Това предполага ежедневното управление на големи търговски обеми, което изисква от митниците да постигнат баланс между улесняване на търговията за фирмите и защита на гражданите от рискове за тяхната безопасност и сигурност. Тези цели могат да се постигнат единствено чрез активно оперативно сътрудничество между всички митнически администрации на държавите-членки, между тях и правоприлагащите и право¬охранителни органи, както и с икономическите оператори.

На фона на огромното многообразие от функции и приоритети, изпъква двойствената роля на съвременната митница. Тя се предопределя от двойствената роля на самите търговци, които са както генератори на външноикономическа активност, така и потенциални извършители на неправомерни деяния. С оглед на това, митницата е едновременно и пазител на законността, и доставчик на административни услуги. В първия случай тя на практика се явява част от правооохранителната верига, а във втория – част от търговската верига. Качеството и бързината на предоставяните услуги влияят върху ефективността на бизнес-организациите и затова мерките за усъвършенстване на контролните мeханизми трябва да вървят паралелно със задълбочаване на деловото партньорство. Една важна част от услугите, които Агенция „Митници“ предлага на икономическите оператори, включва издаване на разрешения: за поставяне на стоки под митнически икономически режими; за обезпечения по режим „транзит”; за достъп до режим „ТИР” на основание чл. 6, т. 4 от Конвенция „ТИР”; за прилагане на опростени процедури за деклариране; за предоставяне на статут „одобрен износител“ по смисъла на правилата за произход към преференциалните договорености с трети страни; по Закона за акцизите и данъчните складове. Освен това, митническите органи администрират преференциални квоти; прилагат мерките за защита на права на интелектуалната собственост; издават сертификати EUR 1, свидетелства за митническа годност, различни видове удостоверения и заверени преписи от митнически документи; управляват митнически складове от тип „F” и приемат стоки за складиране в тях; извършват справки, информационни услуги, научно-лабораторни изследвания и експертизи, а по искане на заинтересовани лица – измервания и проверки извън определеното работно време и/или извън надзорното митническо учреждение. Също така, предоставят обвързваща тарифна информация и обвързваща информация за произхода, информация относно прилагането на митническото законодателство, ЗАДС и ЗДДС (при внос на стоки), както и във връзка с тарифното класиране, произхода, митническата стойност на стоките, действащите тарифни и нетарифни мерки, мерките в областта на Общата селскостопанска политика.

Допълнен от предизвикателствата на новото време, традиционният функционален профил на българската митническа администрация е обвързан с реализацията на три основни цели. Първата е насочена към повишаване на събираемостта на митни сборове, публични държавни вземания и приходи, представляващи традиционни собствени ресурси на Европейската общност. Втората предполага увеличена разкриваемост на митническите, валутните и акцизните нарушения, в това число и свързаните с трафика на наркотични вещества и прекурсори, оръжия, изделия и технологии с двойна употреба, както и на стоки, нарушаващи права върху интелектуална собственост. Чрез постигането на третата цел, следва да оптимизира организацията и управлението на човешките ресурси и да се осигури ефективна борба срещу корупционните прояви и злоупотребите със служебно положение.

* * *

Вън от съмнение е фактът, че през последните приблизително две десетилетия българската митническа система твърде често попада в периметъра на медийните, експертните и обществените критики, според които контролно-регулативните и бюджетно-приходните й функции не се осъществяват в очакваната степен. Тези оценки са много по-тревожни предвид сериозната и продължила дълго световна, европейска и национална икономическа и финансова криза и с оглед на членството на България в ЕС, където не се толерират отклонения от установените в съюза високи правно-нормативни и професионално-етични стандарти. Като автор на методически разработки, инструкции и указания в сферата на митническия контрол, считам, че за да бъдат увеличени разкриваемостта на административни и дисциплинарни нарушения и събираемостта на приходи от българската митническа администрация, с което ще се реализират по-пълно нетарифните и тарифните цели на външнотърговския режим на Европейския съюз, както и следваните на национално ниво политики, е необходимо да бъде приложен широк комплекс от вътрешно-ведомствени и интер-институционални мерки. В следващите редове поднасям на вниманието на заинтересованата аудитория далеч не всички потенциално ефективни, а само някои от най-целесъобразните на първо време мерки, с кратко описание и аргументация.

Мярка № 1 – повсеместно преминаване към селективни техники за контрол, базирани върху съвременни методи за анализ на риска. Селективният физичес-ки контрол благоприятства разкритията на митническата контрабанда и измама с оптимален брой проверки и премахва пречките пред ускореното движение на търговските потоци. Неговото прилагане снижава и нивото на корупция сред административния персонал, защото селективността, т.е. избор¬ността на проверките, се под¬чинява на ясно дефинирани и задължителни за съблюдаване критерии, а не на личната преценка на проверяващите. Тарифният и нетарифен аспекти от външнотърговското законодателство на дадена страна или интеграционна общност съдържат установените правила на международния бизнес и трансграничното движение на стоките, като винаги съществуват рискове тези правила да бъдат нарушавани умишлено или в резултат на добросъвестни грешки. Методът „анализ на риска” има за задача да идентифицира и окачестви вероятностите за нарушение на правилата и да разработи такива административни процедури, които да насочват дейността на митническите служители към рисковите области на възможните нарушения. Анализизирането на риска допринася за повишената разкриваемост на административните нарушения при ускорена пропускливост на граничните пунктове и бързина на митническото оформяне във вътрешните митнически учреждения. По този начин се улеснява дейността на легалния бизнес и се осигурява свобода за движението на търговските потоци.

Управлението на риска обхваща процесите и структурите, целящи успешното справяне с потенциалните и реалните неблагоприятни ефекти. Рискът е продукт на два фактора – вероятност и последствие. Вероятността се отнася до възможността определено неблагоприятно събитие да се случи, като с увеличаването на вероятността нараства и рискът. Последствието изразява тежестта на последиците от конкретно неблагоприятно събитие и колкото по-тежки са предвидените последици, толкова по-голям е рискът. Един сравнително елементарен модел за определяне на риска изисква преценка на последствието от дадено събитие, както и на вероятността то да се случи. За оценката на риска е необходимо определяне на възможно най-изчерпателен списък от рискови индикатори. Това са факторите, които се проявяват във връзка с конкретен риск. Взети в съвкупност, те обикновено увеличават степента на риска, присъщ за отделни рискови области като митнически режими и процедури, стоки, търговци, превозвачи.

За целите на ефективния анализ на риска е необходимо постоянно попълване, актуализиране и анализиране на информационни масиви, както в Централното митническо управление (ЦМУ), така и в териториалните митнически управления (ТМУ) за следните рискови индикатори: стоки по групи, за които са констатирани нарушения и престъп¬ления; страни и фирми, от които се внасят или за които се изнасят контрабандните стоки; начините на укриване на стоките или на реализация на измамните схеми; превозвачи, фирми и лица с регистрирани нарушения на митническото акцизното и данъчното законода-телство; нови фирми и превозвачи; физически или юридически лица, които внасят стоки, с които не търгуват обичайно или които не извършват външнотърговска дейност по занятие; акцизни стоки и субсидирани селско-стопански продукти; стоки с възможно нееднозначно тарифно класиране; стоки с очевидно завишена или занижена стойност; стоки с дестинация, не-съответстваща на обичайните търговски маршрути; стоки, превозвани в контейнери; стоки и товари с произход от страни, с които Република България или Европейският съюз нямат сключени споразумения за административно сътрудничество и за обмен на митническа информация; стоки и товари, дестинирани към нестабилни държави и територии съгласно резолю¬циите на Съвета за сигурност на Организацията на обединените нации или решенията на ЕС в рамките на Общата външна политика и политиката на сигурност.

Процесът на идентифика¬ция на риск за лица, обекти, стоки, транспортни средства и митнически формалности, се управлява най-ефективно чрез компютърна обработка на данните. Наличието на интегрирана митническа информационна система е от ключово значение за разкриваемостта на контрабандата и измамите в практическото приложение на анализа на риска и предполага машинна селекция на операциите за засилен митнически контрол. Създаването на Електрон¬ни митници е стратегическа цел на българската митническа администрация и съответства на Решение №70/2008/ЕО относно безкнижна среда в митниците и търговията. В досегашната практика е възприет подход за въвеждане и актуализация на рискови профили в БИМИС с негови модули на ниво ЦМУ. Рисковият профил е документ на хартиен или електронен носител по отношение на наблюдавания трафик, в който се идентифицират известните рискови области, актуалните случаи и съответните рискови индикатори, оценява се степента на риска, съставя се план за провеждане на проверки и разпределяне на наличните човешки и технически ресурси. Полезно би било и на ТМУ да бъдат предоставени права за въвеждане, актуализиране и анализ на рискови профили предвид географската специфика на риска и неговото управление. Активирането и деактивирането на рискови профили на териториално ниво следва да бъде съчетано с осигурен достъп на анализаторските звена в ЦМУ до локалните информационни бази. За да не се разпокъсва и капсулира митническата разузнавателна, справочна и статистическа информация, от особено значение ще бъде въвеждането в употреба на единен национален електронен регистър за физическите проверки. Това предстои да се осъществи чрез внедряване в експлоатация на Система за обмен на рискова информация (СОРИ), като една от функционалностите й ще бъде точно тази. Единният регистър в СОРИ ще допринася огромни ползи особено след разкриване на контрабанда или измами. При подобни случаи търговците-нарушители обикновено преместват оформянето на стоките в алтернативни митнически учреждения, които не биха били наясно с повишения риск и необходимостта от засилен контрол без единна и ефикасно действаща система за протоколиране на проверките.

Мярка № 2 – приоритетно развитие на последващия контрол. Митническите органи имат право след вдигане на стоките и с цел установяване истинността на данните от декларацията, да извършват контрол на документите и данните за операциите с митнически оформените стоки или за предходни и последващи търговски операции с тях. Допуска се извършване на проверка на стоките и вземане на проби, ако това все още е възможно. Този контрол може да се извършва в помещенията на държателя на стоките или на негов представител, както и при всяко друго лице, което във връзка със стопанската си дейност участва пряко или косвено в операциите, или при всяко друго лице, което притежава тези документи или данни за търговски цели. Когато последващата проверка на декларацията или последващият контрол установят, че разпоредбите, отнасящи се до съответния митнически режим, са били приложени на основата на неверни или непълни данни, митническите органи пристъпват към изпълнителни производства по принудително събиране на публични вземания и/или към административно-наказателни производства.

До 2005 г. последващият контрол в системата на българските митници се характеризираше с изключително ниска степен на нормативно-методическа, организационна и структурна обезпеченост. Възможно бе само извършване на повторни проверки на митническата декларация и приложените към нея документи след вдигането на стоките с оглед установяване на истинността на данните в декларацията. Митническите органи, обаче, не разполагаха с правомощия да извършват проверки на счетовод¬ни документи, отразяващи следващите вноса на стоките търговски обороти. Това обстоятелство препятстваше борбата срещу търговската измама в стадиите за установяване на фрапиращи разлики между митническата облагаема стойност, от една страна, и цените по веригата на покупко-продажбите, от друга. Това нормативно статукво създаваше пречки да се разкриват неконстатирани при обмитяването несъответствия между вида и естеството на декларираните стоки и действително оформените в режим. Едва през 2006 г. влезнаха в сила из-мененията и допълненията в Закона за митниците, а от 2007 г. придобиха директна приложимост обширно разписаните в законодателството на ЕС разпоредби, регламентиращи последващия контрол като инструмент за резултатно противодействие срещу измамите.

До известна степен, последващият контрол наподобява одита, защото на проверки се подлагат счетоводни, търговски, данъчни и други документи, имащи отношение към дадена външнотърговска операция на подконтролния субект. Митническите органи могат да влизат за извършване на такива проверки в складовите, търговските и офисните помещения на икономическите оператори. На съпоставка се подлагат количествените и стойностните характеристики на обмитените стокови потоци с тези на заприходените в склада или реализираните в търговската мрежа. Статистиката от дейността на послед-ващия контрол през последните 4 години сочи, че най-често срещаните нарушения съставляват недействителна митническа стойност (неначислени разходи за транспорт и застраховки; реално платената или подлежаща на плащане цена се различава от декларираната), некоректно тарифно класиране, неправилно прилагане на разпоредбите за преференциален произход. Именно това са елементите на обмитяването, които съдържат най-голям резерв за повишаване на митническите постъпления. Ефективно действащият последващ контрол ще повиши осезаемо приходите в държавния бюджет, които ще дойдат от административно наказателните постановления (АНП) и постановленията за принудително събиране (ППС). Най-трайният и чувствителен фискален потенциал на последващия контрол, обаче, се проявява в приучването на търговския сектор към фактуриране и деклариране на стоките по реалните договор¬ни цени. Последващият контрол съдържа в себе си и силен антикоруп-ционен заряд, доколкото иманентно предполага ревизиране на действия в миналото, към които имат причастност и за които носят отговорност не само икономическите опе¬ратори, но и държавните служители, регистрирали съответните митнически операции. Информацията за събраните недобори и образуваните АНП и ППС в резултат на проверките и ревизиите на последващия контрол, също трябва да бъдат съхранявана в единен регистър и интегрирана към системата за управление на риска.

Мярка № 3 – засилване на сътрудничеството с търговския и публичния сектор. Според Ревизираната декларация от Аруша на Съвета за митническо сътрудничество (6) относно доброто управление и интегритета в митниците, клиентите на митниците имат право да очакват висока степен на сигурност и предсказуемост в своите отношения с тях. Митническите закони, правилници, процедури и административни указания трябва да бъдат публични, леснодостъпни и прилагани по единен и последователен начин, а митническите администрации са длъжни да поддържат открити, прозрачни и продуктивни отношения с частния сектор. Една модерна управленска философия на българската митническа администрация по отношение на бизнес-средата и отделните граждани трябва да се опира на следните водещи принципи:
– митническото оформяне да се извършва без забавяне с цел прогресивно намаляване на времето за изчакване, като за тази цел следва да се въвежда гъвкаво работно време и обслужване на едно гише;
– митническите процедури да се прилагат еднакво във всички митнически учреждения при стриктно спазване на Кодекса за поведение на митническия служител;
– компетентностите на митническия персонал и промените в специфичното законодателство да бъдат довеждани до знанието на клиентите, като същевременно и митническото ръководство следва да бъде запознавано с тенденциите и обратите в националната и световната търговия чрез участие в семинари, срещи, обсъждания, кръгли маси.

В европейската митническа практика е изключително плодотворно тясното сътрудничество на митническата институция с легалния бизнес. Този инструментариум за борба срещу контрабандата, измамите и митническата корупция е възприет и в практиката на Агенция „Митници”, като правната му основа представлява билатерална договореност във вид на меморандуми за разбирателство, подписвани от директора на Агенцията и от ръководителя на съответната фирма или сдружение на търговци и/или производители на определени видове или групи от стоки. Инициативата за обща борба срещу право¬нарушенията на външнотърговския режим и регулациите в областта на митническите и акцизните процедури би следвало да е двустранна и постоянна, защото както почтените търговци и производители са потърпевши от нелоялната конкуренция, така и представителите на държавата, в случая – митническите власти, търпят щети и упреци за несъбраните средства и пропуските в контрола. Логично е борещите се за оцеляването и утвърждаването на своя бизнес фирми да помагат на митническите органи за разкриването, наказването и разобличаването на нелоялните си конкуренти. Законосъобразно функциониращите бизнес-оператори могат да осигуряват голям процент от информационната база на митническото разузнаване. Удачни партньори на митницата са най-коректните от процедурна и фискална гледна точка орга¬низации и компании – вносители, лицензирани складодържатели, големи спедитори и превозвачи, браншовите камари, различните стопански асоциации. За да бъде рационално от оперативна гледна точка, сътрудничеството между митническата институция и търговския сектор следва да се децентрализира, като и на началниците на митници бъдат дадени права да подписват меморандуми за разбирателство с регионален периметър на действие. По този начин системата за оповестяване и обратна връзка ще трансмитира нужната информацията там, където реакцията може да бъде мигновена.

Мярка № 4 – съвместни операции и постоянно взаимодействие с правоохранителните и правоприлагащите органи. Едно резултатно прилагане на митническото законодателство с оглед защитата на публичните вземания, мерките на търговската политика, безопасността и сигурността на гражданите, предполага активното взаимодействие на българските митници с компетентните институции на държавната правоохрана, както и с органите за стандартизационен контрол и защита на потребителите. Взаимодействието се опира на подписани и периодично актуализирани споразумения за сътрудничество и инструкции за взаимодействие, които регламентират съвместните дейности в зоните на граничните контролно-пропускателни пунктове и във вътрешността на страната. Активното оперативно взаимодействие на българските митници, както на централно, така и на териториални нива, трябва да се разгръща на широк фронт в съвместни планови и предизвикани по сигнали проверки с:
– органите на НАП, за контрол върху спазването на митническото, акцизното и данъчното законодателства. Тепърва ще разгръщат потенциала си двустранно предоставените достъпи до специализирани справочно-информационни системи и електронната свързаност между подразделенията на Агенция „Митници” и тези на НАП. Обменът на „черни” и „златни” списъци, съдържащи индивидуализиращите данни на нарушителите и образцовите клиенти на двете приходни администрации, ще е от особено значение при предоставяне на привилегировани статути и облекчени процедури, при обезпечаване и събиране на публичните вземания, както и с оглед на засилен предварителен, текущ и последващ контрол;
– органите на Министерството на вътрешните работи и Държавна агенция „Национална сигурност”, за контрол върху лицата, които внасят, изнасят, произвеждат, съхраняват и продават горива, тютюневи изделия и алкохолни напитки, както и забранени и контролирани вещества, субстанции, стоки и технологии;
– органите на Министерството на икономиката, за контрол върху регистрираните производители на етилов алкохол и данните за техните производствени инсталации и прилагани технологии, както и за подадените от тях декларации;
– органите по надзор на пазара и други специализирани органи, за да се гарантира опазването на живота и здравето на хората, чистотата на околната среда, културното и историческото наследство, правата върху интелектуалната собственост.

Мярка № 5 – подобряване на интегритета чрез програми за обучение и повишаване на квалификацията. Професионалното израстване и анти-корупционното поведение на митническите служители могат да бъдат стимулирани чрез програми за обучение и повишаване на квалификацията. Образоваността на персонала е елемент от ценностна система, която поставя ударението върху моралния избор. Това е доказано както от психологията, така и от теорията на стопанското управление. Същевременно, високата квалификация е важна предпоставка за постигане на резултати, водещи до повишена разкриваемост на административните нарушения и събираемост на митническите вземания. Функциониращият в София Национален учебен център (НУЦ), който е обособен в дирекция към общата митническа администрация, не е достатъчен за квалифициране на всички митнически служители на фона на все по-обемната и динамично променящата се нормативна материя. Целесъобразно е да се развиват такива административно-методически звена в териториалните митнически управления. Плановете за обучение на персонала в ТМУ трябва да са отговорност на съответния началник и неговите заместници. Обучителите съв¬сем естест¬вено следва да бъдат най-изявените служители в съответната област, както и началниците на отдели и сектори, т.е. служителите, които преимуществено се обучават в НУЦ и в чиято квалификация е инвестирано най-много. Така обучаемите в НУЦ ще бъдат обучаващи в ТУЦ (териториални учебни центрове). За да се постигне максимална ефективност и интерактивност на обучителския процес, приключването на лекционните и семинарните прояви трябва да бъде съчетавано с полагане на тестове. Най-благотворно отражение върху събираемостта на приходите и ефективността на упражнявания контрол биха имали обучението и повишаването на квалификацията по тематични направления като: администриране на митническите режими с отложено плащане; контрол върху производството, складирането, движението и реализацията на акцизни продукти; установяване на митнически, валутни и акцизни нарушения и образуване на административно-наказателни производства. Много ефективна обучителска форма би била превантивната работа с нарушителите и с небрежни декларатори, допускащи грешки в административните документи. На практика това може се реализира чрез провеждане на периодични обучения с лица и фирми, извършили нарушения и допуснали грешки, особено в условия на рецидив. Резонно е обучението да се провежда от квалифицирани митнически служители с периодика, зависеща от броя на обучаваните лица и обема на разглежданите теми. Основни тематични направления за обучение на фирмите следва да бъдат: представителство пред митническите органи; описание и деклариране на стоките; тарифни и нетарифни аспекти на външнотърговския режим; погасяване на публичните вземания; административно-наказателната и наказателна отговорност при неспазване на митни¬ческото, валутното и акцизното зако¬но¬дателства и др.

* * *

Всяка една от предложените в предходната част на изложението пет мерки е с висок потенциал да влияе положително върху останалите, освен че съдейства за повишаване на бюджетно-приходната и административно-наказателната ефективност на българската митническа система. Така например, увеличената разкриваемост на митническата контрабанда и измама ще води до по-голяма събираемост от глоби, лихви и принудителни вземания и до коректно фискално поведение на санкционираните икономически оператори в бъдещи периоди, което ще способства за повишаване на приходите. Нарастващите приходи ще осигуряват средства за повече и нова откривателска апаратура, както и за обучение с цел повишаване на квалификацията, при което ще се постига още по-голяма разкриваемост на административни нарушения. От друга страна, създаването на подходящ за персонала мотивационен модел рязко ще намали злоупотребите със служебно положение, които нанасят сериозни фискални щети. Емпиричният опит недвусмислено сочи, че част от измамите и трансграничната контрабанда вървят паралелно с корупцията сред определени митнически служители в качеството им на подбудители, укриватели, помагачи и допустители.

Един добре структуриран, организиран и мотивиран митнически контрол е в състояние да съдейства в максимална степен за спазването и реализирането, както на тарифните, така и на нетарифните мерки на действащия външнотърговски режим. Тази корелация е първото доказателство в подкрепа на тезата, че митническият контрол, също като външнотърговският режим, притежава тарифна и нетарифна природа. Второто доказателство е свързано с двете иманентно присъщи функции на митническия контрол. Първата е да предотвратява, преследва, разкрива и наказва нарушенията на правните норми (нетарифна функция), а втората е да осигурява бюджетни постъпления (тарифна функция).

Въз основа на функционалния профил, очертан в настоящата публикация, може да бъде направено заключението, че със своите бюджетно-приходни, защитно-регулативни, координационно-насочващи и държавно-представителни компетенции, митническата институция играе централна роля за провеждането и спазването на действащия външнотърговски режим. Нарушаването на неговите правила и норми е във вреда на всички граждани. Първо, в качеството им на потребители, защото съществува риск да разходват доходите и спестяванията си за нискокачествени, негодни или опасни за здравето и живота им стоки. Второ, в качеството им на получатели на благоустройствени и социални услуги и помощи от държавата, защото се осуетява събирането на бюджетните приходи в планирания обем. И трето, във възможното им качество на пазарни агенти, защото се създава хранителна среда за нелоялна конкуренция, която руши основите на пазарната икономика и правовата държава. В този смисъл, българската митническа система безспорно представлява стабилен и значим институционален фактор, който хармонизира обществените отношения, протектира правовия ред и гарантира икономическото развитие.

Бележки под линия:

(1 – Обнародван в бр. 15 на Държавен вестник от 1998 г., изменян и допълван многократно.);
(2 – Приет с Регламент (ЕИО) № 2913/92 на Съвета от 12 октомври 1992 г. относно създаване на Митнически кодекс на Общността. С цел да бъдат усъвършенствани и осъвременени регламентираните в стария кодекс правила, процедури, правомощия и задължения, бе приет и публикуван на 10 октомври 2013 г. в Официалния вестник на ЕС нормативен документ за нов Митнически кодекс – Регламент № 952/2013 на Европейския парламент и Съвета от 9 октомври 2013 г. за създаване на Митнически кодекс на Съюза. Част от разпоредбите му влезнаха в сила от 30 октомври 2013 г. , а друга част ще са приложими от 1 юни 2016 г.);
(3 – Създадена с Регламент (ЕИО) № 2658/87 на Съвета от 23 юли 1987 г. относно тарифната и статистическа номенклатура и общата митническа тарифа);
(4 – Обнародван в бр. 91 на Държавен вестник от 2005 г., изменян и допълван многократно);
(5 – За справка вж. Държавен вестник, бр. 75 от 18.09.2009 г. и бр. 82 от 16.10.2009 г.);
(6 – Съвет за митническо сътрудничество е официалното наименование на Световната митническа организация със седалище в Брюксел. Декларацията от Аруша е съставена в едноименния танзанийски град на 7 юли 1993 г. в рамките на 81/82-ра сесии на Съвета и е ревизирана през юни 2003 г. в рамките на 101/102-ра сесии на Съвета).

Коментари

comments

Short URL: https://obshtestvo.net/?p=10476

Posted by Общество. Нет on ное. 15 2014. Filed under Анализ. You can follow any responses to this entry through the RSS 2.0. You can leave a response or trackback to this entry